Le 4 décembre 2013, la commission de la défense nationale et des forces armées s’est réunie avec la commission des affaires européennes afin d’interroger Monsieur Arnaud DANJEAN, président de la sous-commission « sécurité et défense » du Parlement européen, et de Madame Maria Eleni KOPPA, rapporteure, sur les enjeux du Conseil européen de décembre 2013 consacré aux questions de défense et de sécurité. A cette occasion, Philippe FOLLIOT, secrétaire de la commission de la défense nationale et des forces armées, a fait part de son analyse sur la politique de sécurité et de défense commune tout en présentant quelques propositions. Sur ce même sujet il a interpellé, le 11 décembre 2013, Monsieur Jean-Yves Le DRIAN, ministre de a défense, au cours d’une commission conjointe avec les membres de la commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale.
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Monsieur Philippe FOLLIOT. Tant que l’Europe n’aura pas de politique étrangère commune cohérente, il lui sera difficile d’avoir une politique de sécurité et de défense commune. Pour prendre un seul exemple de la divergence des analyses, des intérêts et des visions géostratégiques entre les États membres, j’opposerai les pays qui ont une vision strictement continentale et européenne à la France qui, forte de son domaine ultramarin, a une vision beaucoup plus large, mondiale et maritime. À un moment ou à un autre, il faudra donc identifier ce que nous avons en partage, ce que nous voulons défendre ensemble, et à partir de là, les moyens à mettre en commun. Nous avons peu évoqué le désengagement progressif des États-Unis de l’OTAN : le centre d’intérêt géostratégique des Américains se déplace de l’Atlantique nord vers le Pacifique. Ne pas en prendre conscience pourrait s’avérer catastrophique pour notre capacité à assurer notre propre sécurité et notre propre défense, puisqu’il y aura – si je puis m’exprimer ainsi – de plus en plus de trous dans le « parapluie » américain. Le groupe UDI a beaucoup réfléchi à ces questions et fait des propositions concrètes sur un certain nombre de points. Il nous semble en particulier essentiel de disposer d’un fonds d’investissement commun pour financer les opérations militaires extérieures dans le cadre d’un budget dédié. Le fonds de l’article 44, le fonds de préparation des opérations et le mécanisme de financement des opérations militaires Athena resteront en effet toujours marginaux. De même, il faudra bien que l’Europe se dote un jour d’un quartier général européen permanent et d’un pôle de défense européen permettant de mettre en commun un certain nombre de réflexions et d’éléments d’information. Alors qu’il existe un Collège de défense de l’OTAN à Rome, nous n’avons rien de tel à l’échelle européenne ! Il est donc essentiel qu’à l’occasion des prochaines élections européennes, toutes les formations politiques mettent en avant ces questions de défense et de sécurité, afin d’inverser la tendance et de conforter leur légitimité dans les débats au Parlement européen.
Madame Maria Eleni KOPPA. Je commencerai par un constat : les difficultés de la construction politique européenne se reflètent aussi dans la PSDC. Vous avez presque tous évoqué, après nous, le manque de volonté d’aller de l’avant au niveau européen. Nos informations montrent hélas que cette volonté n’existe pas vraiment au sein du Conseil européen. Le débat des 19 et 20 décembre devrait donc se cantonner aux aspects techniques et aux suites à donner au rapport de l’AED. Nous avons essayé d’enrichir cet ordre du jour en mettant sur la table différents sujets dont nous débattons depuis longtemps. J’en viens à vos questions. Les similitudes entre votre rapport et le nôtre n’ont rien d’étonnant, monsieur PUEYO : la France est le moteur de la construction de la PSDC ; c’est le Parlement français qui a la position la plus européenne en matière de défense et de sécurité. Le Parlement européen compte donc sur la contribution de la France ! Si celle-ci venait à se désengager, la politique européenne de sécurité et de défense serait condamnée. Nous avons en effet besoin d’un Livre blanc sur la sécurité et la défense européennes. Nous n’avons pas discuté de la stratégie depuis dix ans ; or la situation d’aujourd’hui est radicalement différente de celle de 2003. Nous devons donc écrire noir sur blanc nos intentions, notre stratégie, nos aspirations, bref notre vision. Les réactions sont cependant très critiques à cet égard, surtout du côté britannique. C’est aussi le cas sur l’AED : le Royaume-Uni est toujours très sévère dans ses critiques, mais il ne propose pas d’alternative. Nous souhaitons un renforcement de l’Agence – qu’il refuse. Comment progresser dans ces conditions ? Comme l’a dit Arnaud DANJEAN, les réactions des pays d’Europe centrale et orientale sont encore inspirées par le passé : ils font donc le choix de l’OTAN pour la sécurité, et celui de l’Union européenne pour l’économie et le marché. Changer cet état d’esprit prendra du temps. Dans le même temps, les États-Unis, dont les centres d’intérêt se sont déplacés vers le Pacifique, souhaiteraient que l’Union prenne le relais – même à l’intérieur de l’OTAN – sur les questions de sécurité et de défense. Les mêmes États étant présents dans les deux organisations, nous devons œuvrer à la complémentarité entre celles-ci, en ayant recours à la plus pertinente ou à la plus utile pour chaque situation. Par exemple, l’Union européenne dispose de nombreux instruments et bénéficie d’une image de soft power qui lui permet d’intervenir là où la présence de l’OTAN n’est pas souhaitée. La protection des frontières est un domaine important, qui ne relève pas de la PSDC. La coopération dans le cadre de l’Agence Frontex – Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’Union – a débouché sur de réels résultats, surtout pour la Grèce, qui a été des années durant la porte d’entrée pour 90 % des immigrés venant illégalement dans l’Union. La crise arabe ayant accru les risques, il faut développer la coopération entre cette agence et les missions de la PSDC. Nous devons aussi nous pencher à nouveau sur la lutte contre l’immigration clandestine venue des pays du sud. Et, bien sûr, il faut revisiter Dublin II. Je suis d’accord avec la proposition de votre Assemblée d’exclure les dépenses affectées à la sécurité de l’Europe du calcul du déficit, mais elle est utopique à l’heure actuelle. Les coupes budgétaires, inévitables en période de crise, hypothèquent nos capacités de défense, d’où un décalage énorme avec les puissances émergentes qui, elles accroissent considérablement leurs dépenses en ce domaine. L’Europe doit désormais faire plus avec moins. Nous le pouvons moyennant la coopération, la coordination et la confiance, mais nous avons encore un long chemin à parcourir. Les opérations civiles représentent 70 % des trente missions en cours. L’Union européenne dispose d’un large éventail de possibilités et d’instruments mais, à quelques exceptions près comme l’opération Atalante, ils restent mal connus de ses citoyens. Vous l’avez dit, tant qu’il n’y aura pas de politique étrangère commune, il est logique qu’il n’y ait pas de politique de défense commune. C’est un processus qui exige un certain volontarisme. La France, moteur de la construction européenne et de la PSDC, peut, je l’espère, insuffler le volontarisme dont nous avons tant besoin. Les élections européennes de mai 2014 risquent de produire le Parlement le plus anti-européen que nous ayons jamais connu. Nous assistons avec angoisse à la montée des forces anti-européennes, qui cherchent à démolir ce que nous avons mis tant d’années à bâtir ; nous redoutons que le Parlement qui sortira des urnes ne puisse délivrer un message aussi clair que celui que nous avons essayé d’adresser. Nous devons donc être particulièrement attentifs à l’évolution de la situation.
M. Arnaud DANJEAN. Si intéressants et constructifs qu’ils puissent être, nos rapports sont rarement pris en considération par les décideurs politiques. Je suis donc frappé de voir des groupes politiques voter contre. Vous avez lu le rapport de Mme Koppa. Il n’a rien d’hérétique : il se borne à des constats de bon sens et à des rappels de ce qui pourrait être fait. Nous ne sommes ni des idéalistes qui prônent la création d’une armée européenne demain matin, ou bien celle d’un commissaire européen – donc d’un technocrate – qui commanderait un jour à nos armées, perspective qui hante les Britanniques. Même pour ce qui concerne la mutualisation, nous restons prudents et réalistes, en évoquant plutôt une coopération. Bref, nous ne franchissons aucune ligne rouge. Malgré cela, un certain nombre de groupes politiques et de députés européens votent contre par principe, et leur nombre est appelé à croître. Le paradoxe est que lorsqu’on interroge nos concitoyens européens, ils citent la sécurité et la défense comme le premier domaine dans lequel l’Union devrait jouer un plus grand rôle. À chaque crise internationale – nous l’avons vu à propos du Mali, et nous le voyons aujourd’hui avec la Centrafrique –, la question qui revient est toujours : « Que fait l’Europe ? Où est l’Europe ? » Ils attendent donc que l’Union joue un rôle. C’est précisément ce à quoi nous travaillons – d’où notre inquiétude au sujet des élections du mois de mai. Nous redoutons que les forces anti-européennes n’investissent le Parlement européen et ne fassent échec à des avancées pragmatiques dans le domaine de la défense. Monsieur LAMBLIN m’interroge sur les députés français qui travaillent sur les questions de sécurité et de défense au Parlement européen. Je crains d’être le seul. Cela peut se comprendre : le « contingent » français n’étant pas le plus important, il est normal que mes collègues se concentrent en priorité sur les domaines législatifs. Néanmoins, je le regrette. La sous-commission de la Défense est rattachée à la commission des Affaires étrangères, où la présence française reste également assez modeste. Or s’il ne s’y prend pas de décisions, c’est là que se façonnent des débats qui pèseront un jour ou l’autre sur nos débats nationaux. La commission des Affaires étrangères dispose ainsi de prérogatives non négligeables en matière d’élargissement. Dans la mesure où très peu de députés français participent aux débats sur cette question, nous risquons de nous faire prendre de vitesse. Lorsque les décisions seront prises, il sera trop tard ! Être plus nombreux dans ces débats en amont permettrait d’alerter le Gouvernement et le Parlement sur ce qui se prépare. Chacun des pays candidats fait en effet l’objet de rapports au Parlement européen, et celui-ci joue un rôle très important dans les préconisations de la Commission. Parmi les députés français qui siègent à la commission des Affaires étrangères, on compte trois UMP et deux écologistes, mais plus aucun socialiste depuis le départ de Monsieur PEILLON. Cela pose problème, car le Gouvernement ne dispose pas de relais direct dans la commission. C’est donc nous qui l’avons alerté sur les tendances qui sont en train de se dessiner dans le débat sur l’élargissement. Il en va de même pour les questions de défense. J’ai invité M. Le DRIAN à venir s’exprimer devant nous, mais cela n’a pu se faire qu’au printemps, quatre mois après le début des opérations françaises au Mali – qui recevaient par ailleurs un très bon accueil de nos collègues européens. Ce n’est pas un problème partisan, mais un problème de « courroie de transmission » de l’information, dû à l’absence de député socialiste à la commission des Affaires étrangères. Il faudra veiller à cet aspect à l’avenir, d’autant que les autres membres de la commission des Affaires étrangères – et singulièrement les Britanniques – y sont particulièrement actifs, qu’il s’agisse de reprendre à leur compte des idées qui marchent ou de « torpiller » celles dont ils ne veulent pas. Je partage bien sûr le constat général, qui est celui d’un problème de volonté politique. Un mot sur l’articulation entre sécurité intérieure, sécurité aux frontières et politique de défense. Nous pouvons faire plus dans le domaine de la sécurité, mais il convient d’être attentif aux processus de décision : si certains domaines de la sécurité passent dans le champ de la sécurité et de la défense, nous reviendrons dans le cadre strictement intergouvernemental. On court dès lors le risque de blocages insurmontables. Les agences communautaires comme Frontex se révèlent très utiles à cet égard : une fois que la décision est prise, elles n’ont plus besoin de l’accord de chacun des Vingt-huit pour agir. Un autre élément nous semble encourageant – non que nous voulions nous réjouir de choses insignifiantes, monsieur de RUGY, mais la désaffection de nos concitoyens vient aussi de ce qu’ils ignorent comment fonctionne l’Union et si j’accepte que l’on instruise des procès contre l’Europe, encore faut-il le faire de bonne foi ! Le nouveau système de surveillance des frontières de l’Union, Eurosur, a été activé il y a deux jours. Il mobilise des instruments habituellement utilisés par la politique de défense, en particulier le Centre satellitaire de l’Union européenne. Cette petite structure dotée d’un budget de 16 millions d’euros alimente l’Union européenne en propre à partir des images fournies par les satellites français, italiens ou allemands. Jusqu’à présent, ces images étaient utilisées pour les missions de la PSDC, mais pas pour les moyens communautaires, puisque le Centre est une institution du Conseil. Elles le sont désormais pour essayer de mieux contrôler les mouvements vers les frontières de l’Union, en particulier les départs de bateaux. C’est une goutte d’eau dans l’océan, mais cela montre qu’il est possible de mobiliser efficacement certains instruments de la politique de défense en faveur de la sécurité, ou inversement. Le pragmatisme est la seule façon de progresser. Il faut donc que ceux qui veulent avancer puissent le faire. Actuellement, un État peut bloquer un projet souhaité par tous les autres. Vos collègues sénateurs ont appelé à la constitution d’un Eurogroupe de la défense. Je pense qu’il faut éviter de figer sa composition. Pour ma part, je crois beaucoup à la modularité. Si nous sommes confrontés demain à une crise dans le Caucase, les Espagnols ne souhaiteront sans doute pas s’impliquer ; en revanche, des pays que nous n’entendons pas lorsqu’il s’agit de l’Afrique seront prêts à le faire. Il faudra donc accepter d’être empirique dans la modulation de cet Eurogroupe. Il en va de même pour les capacités. Les pays baltes, dont l’apport à la défense européenne est minime, sont aussi ceux qui sont les plus sensibles aux questions de sécurité informatique, car l’Estonie a subi en 2007 une cyber-attaque de grande ampleur qui a notamment visé les sites du gouvernement. Ce pays, qui participera très rarement à nos opérations en Afrique et dont l’armée est très réduite, est donc prêt à consacrer des moyens à la cyber-sécurité. Deux blocages majeurs restent à surmonter. J’ai déjà évoqué le premier, qui concerne les institutions communautaires et le Conseil : il s’agit de l’autocensure. L’opération en Libye en offre un exemple typique. Techniquement, il aurait été possible de commencer l’opération sous l’étendard européen, quitte à ce qu’elle soit reprise par l’OTAN dans un second temps. Mais Mme Ashton ne l’a pas proposé car, a-t-elle fait valoir, les Britanniques s’y seraient opposés, ce qui n’aurait pas manqué de susciter un bras de fer. Or il fallait aller vite. Je pense que M. Solana aurait fait un autre choix et que les Britanniques auraient sans doute fini par céder. Cette autocensure sur la PSDC s’est diffusée à tous les niveaux de l’administration bruxelloise : parce qu’on estime que cela n’est pas possible, que les Britanniques vont s’y opposer, ou que peu d’États sont prêts à jouer le jeu, on pense qu’il ne sert à rien de proposer. Une sorte d’apathie s’est ainsi emparée des institutions bruxelloises : aussi paradoxal que cela puisse paraître, elles étaient plus réactives, et presque plus efficaces, avant le traité de Lisbonne. Les structures étaient certes plus petites du temps de M. Solana, mais les équipes étaient animées d’un esprit pionnier, les circuits décisionnels étaient plus courts, et l’autocensure était moins répandue. Celle-ci n’existe d’ailleurs que parce que les États membres ne veulent pas jouer le jeu. Il est vrai qu’ils ont d’autres priorités en temps de crise, mais la vraie question est d’ordre institutionnel. Permettez-moi de citer un exemple qui m’a sidéré – et c’est une histoire vraie. En février, en pleine guerre du Mali, alors qu’un État européen était en guerre au nom des autres, une réunion informelle des ministres de la Défense de l’Union s’est tenue à Dublin. Seuls sept des 28 ministres de la Défense avaient fait le déplacement. L’ordre du jour était pourtant loin d’être mineur – il s’agissait du Mali et des capacités. Dix jours plus tard, une réunion ministérielle de l’OTAN se tenait à Bruxelles : les 22 ministres européens concernés étaient présents, pour discuter du partenariat entre l’OTAN et l’Ukraine. Tout est dit. Il nous faut donc un Conseil des ministres de la Défense, dont les tâches ne touchent pas tant au domaine opérationnel – puisque nous connaissons les contraintes propres à chaque pays pour l’engagement des forces – qu’au domaine capacitaire. Les industriels attendent qu’on leur commande des programmes ; l’AED attend d’être dotée du pouvoir de coordonner ceux-ci. Les ministres de la Défense doivent pouvoir en discuter, selon des échéanciers un peu plus contraignants qu’aujourd’hui, voire avec l’obligation de prendre des décisions à intervalles réguliers et avec des bilans d’étape tous les quatre ou six mois. Actuellement, ils sont loin d’être tous autour de la table. Il reste donc du chemin à parcourir. Il convient d’évaluer ce qui existe, de faire connaître ce qui fonctionne – sans pour autant se bercer d’illusions – et, bien sûr, de continuer à « pousser » la PSDC sur le plan politique. Encore une fois, elle répond à une préoccupation de nos concitoyens et tant que nous ne pourrons pas opposer à la question « Que fait l’Europe ? » des réalisations substantielles, nous en resterons à un scepticisme teinté d’ironie qui est d’autant plus terrible que cela pourrait – et que cela devra – marcher. En effet, le désengagement américain est là ; voilà deux ou trois ans que nous le rappelons en préambule de tous nos rapports. Ceux qui ne veulent pas le voir font preuve d’une cécité coupable. Le réveil risque d’être brutal et dévastateur. N’oublions pas que la défense européenne a été relancée suite aux guerres des Balkans – sur le continent européen. Si pareil conflit venait à se reproduire, nous repartirions comme en 1990. Autrement dit, nous avons perdu vingt-cinq ans. Nous devons donc continuer à alerter nos gouvernements sur ce point. Il ne manque parfois pas grand-chose. Il faudrait que nous puissions aller de l’avant même lorsque nos amis britanniques bloquent sur certains points. Dois-je rappeler que nous étions à vingt-six contre un lorsque Londres a bloqué l’idée d’un quartier général européen en 2011 ? Nous ne parlions cependant pas de créer un état-major de 15 000 hommes, ou huit états-majors comme à l’OTAN, mais simplement une structure de planification et de conduite des opérations !